Las conversaciones sobre comercio entre la Unión Europea y los países del África Austral han destapado una serie de diferencias entre Europa y el sur de África, y entre Suráfrica y sus países vecinos.
En el centro de las dificultades están los EPA’s, Acuerdos de Asociación Económica, que los países de África, Caribe y Pacífico, ACP, están negociando en grupo para obtener acceso preferencial a los mercados europeos. Un número de países del África del Sur, acaban de firmar un acuerdo EPA interino, IEPA, con Europa, pero Suráfrica se ha plantado y no firma, amenazando el futuro de la Unión de Aduanas del África Austral, la más antigua del mundo.
Resolver las dificultades requerirá un montón de voluntad política y sensibilidad por parte de ambos, tanto Suráfrica como la Unión Europea, según el columnista invitado de AllAfrica, Nkululeko Khumalo, de Instituto Surafricano de Asuntos Internacionales.
Las perspectivas de una conclusión con éxito de los EPA’s nunca han sido buenas. El proceso de negociación completo parece condenado al fracaso desde el principio. El miedo a perder el acceso al mercado ha hecho que la mayoría de los países de la ACP se hayan quedado fuera de la categoría de países menos desarrollados, LDC, de la ONU, sin otra posibilidad que firmar el acuerdo interino, IEPA, antes de que expire la vigencia de su trato preferencial, el 31 de diciembre de 2007. Los IEPA son por tanto una medida provisional, que pretende evitar la interrupción del comercio, mientras continúan las negociaciones para unos EPA completos.
Aunque algunos países puedan haber visto algunas oportunidades en los EPA’s, es dudoso que se hubiera firmado algún acuerdo (ni siquiera un convenio sólo sobre los productos, al que representan los IEPA) dentro del plazo, si no hubiera sido por la presión por mantener un acceso preferencial al mercado. Aunque los EPA pretenden, entre otras cosas, promover la integración regional, han fragmentado los organismos económicos regionales existentes por toda África, en particular –a efectos de este artículo- la unión de aduanas más antigua del mundo, la Unión Aduanera del África del Sur, SACU.
Entonces, ¿sobrevivirá el SACU a los EPA? Ahora que se ha asegurado el acceso preferencial a la Unión Europea ¿Cuáles son las perspectivas para la conclusión total de los acuerdos del grupo EPA con respecto a la Comunidad de Desarrollo del África Austral, SADC? Y ¿Cuáles son las consecuencias para los otros grupos involucrados en la segunda fase de las negociaciones para unos EPA completos?
Las conversaciones de los EPA han causado serios problemas y amenazado la mismísima existencia del SACU. El hecho de que Botsuana, Suazilandia, Lesotho y Namibia (este último país con algunas reservas) hayan firmado los acuerdos interinos y Suráfrica no lo haya hecho, socava la integridad de la unión aduanera, ya que ahora habrá dos regímenes diferentes de tarifas externas.
Es más, como el acuerdo de SACU prohíbe a cualquier estado miembro negociar y hacer acuerdos comerciales con socios externos sin el consentimiento de los demás miembros, Suráfrica podría impugnar legalmente los IEPA’s, simplemente con no dar su consentimiento. En el ambiente envenenado que existe actualmente dentro del SACU, una decisión así podría precipitar su disolución.
Claramente, hay muchos asuntos que vienen de la primera fase de las negociaciones de los EPA que hay que solucionar antes de pensar siquiera en la siguiente fase.
La prioridad por el momento debería ser que Suráfrica se uniese al resto. Eso requeriría una renegociación de algunas provisiones de los IEPA, especialmente la controvertida clausula de las Naciones Más Favorecidas, MFN. Ésta impone a los signatarios de los EPA hacer extensiva a la Unión Europea cualquier concesión que hagan en el futuro a una tercera parte, siempre que esta tercera parte sea un país desarrollado o tenga un 1 % de participación en las exportaciones mundiales de mercancías, (o sea, China, India o Brasil).
Suráfrica y Namibia, correctamente, se han opuesto a esta condición. Porque el primer propósito de un acuerdo bilateral o regional es intercambiar concesiones que sean mejores que las que pueda haber disponibles para los demás.
Si, por ejemplo, China se da cuenta de que alcanzar un acuerdo con el SACU significa que unos 27 países desarrollados en la Comunidad Europea automáticamente van a obtener el mismo tratamiento, el incentivo para alcanzar el acuerdo podría verse seriamente reducido. Otro asunto problemático en los IEPA’s es la prohibición de la introducción de tasas de exportación. Namibia está preocupada por las restricciones que esta medida impone en su capacidad para utilizar las tasas de exportación para promover los procesos nacionales, especialmente de las pieles, pero más ampliamente como una política que sirva como instrumento a los propósitos de desarrollo.
Teniendo en cuenta la segunda fase de las negociaciones de los EPA, sólo participarán Botsuana, Lesotho, Mozambique y Suazilandia. Suráfrica ha dejado claro que no tolerará un acuerdo que incluya la liberación del sector servicios y alecciona sobre asuntos de nueva generación como la inversión. Namibia también se negó a tomar parte en la segunda fase, a pesar de haber firmado los IEPA.
El asunto clave en la próxima etapa será la liberalización del sector servicios y se negociará un capítulo sobre inversiones. Sobre los servicios hay tres obligaciones identificadas en los IEPA: la liberalización del sector servicios para el 31 de diciembre de 2008; comprometerse a no introducir nuevas medidas discriminatorias (clausula paralizada); y acuerdo para negociar la liberalización progresiva de sectores fundamentales dentro de los tres años siguientes a la conclusión de los EPA.
No es muy probable que los países cumplan el plazo para liberalizar un sector de servicios, ya que estarán pre-ocupados con los asuntos de la primera fase que hemos explicado antes. Además, no habrá presión para firmar para mantener la preferencia, como en el caso de cuando firmaron los IEPA.
Sin embargo, se ha prometido a los países que han participado ayuda en el desarrollo de capacidades para reforzar su marco regulador interno, que podría actuar como incentivo para tomarse estas conversaciones en serio.
El periodo de tres años para alcanzar unos acuerdos plenos es irreal, también considerando la amplitud del sector servicios. A nivel del SADC estos países pretenden liberalizar sólo seis sectores y el proceso ha llevado mucho tiempo. Además, los IEPA estipulan un acuerdo a negociar, lo que no significa que ese acuerdo deba alcanzarse en la realidad, por tanto las conversaciones pueden no terminar nunca, por el incumplimiento de los IEPA.
Con respecto a la inversión, el mandato simplemente es negociar, pero no se han establecido plazos. DE nuevo, esto podría llevar demasiado tiempo para concluir, sin incumplir necesariamente los IEPA.
En conclusión, está claro que los EPA presentan un gran reto para los países SADC-EPA, particularmente para los estados miembros del SACU. LA prioridad en este punto es hacer que Suráfrica firme los IEPA y habrá que ser más flexibles con el acuerdo para lograrlo. Esto podría requerir un montón de voluntad política y sensibilidad por parte de Suráfrica y de la Unión Europea.
La segunda fase no es en realidad un problema por ahora, ya que todo lo que se requiere es un compromiso para negociar. La misma lógica se puede aplicar a todos los países de la ACP, que han firmado los IEPA. No obstante, no deberían dormirse en los laureles y demostrar su disponibilidad para concluir la segunda fase de conversaciones y poder aprovecharse así de la ayuda al desarrollo de capacidades.
Nkululeko Khumalo
Nkululeko Khumalo es un investigador superior en políticas de comercio del Instituto de Asuntos Internacionales de Suráfrica.
Artículo sacado de la sección de Columna de invitados, de AllAfrica.com, el 6 de marzo de 2008.
Traducido por Rosa Moro, del Departamento África de la fundación Sur.
