Los meses de confusión acerca del futuro de la inversión privada en el sector minero de la República Democrática del Congo, parecen llegar a su fin. El 12 de junio, el Viceministro de Minas del Congo, Víctor Kasongo, anunció: “Tenemos planeado comenzar con el proceso de renegociación a mediados de julio. Y esperemos que vaya rápido. Todo el mundo quiere que esto termine”.
Kasongo se refería a la revisión de 62 contratos mineros que se ha alargado durante meses, dando al sector, a la sociedad civil y a los donantes internacionales muchos motivos de preocupación. Los contratos eran concesiones que se firmaron durante la guerra y la transición anteriores a las elecciones, con condiciones mundialmente acordadas para desfavorecer a los congoleños. Esta vuelta a la negociación tiene como objetivo mejorar las condiciones del Congo y surge para negar los rumores de que algunos contratos podrían ser cancelados.
La historia del Congo es la historia del saqueo de su tesoro de recursos naturales. Primero por los traficantes árabes de esclavos, luego por las potencias coloniales extranjeras, en especial Bélgica, y después de la independencia por el entonces presidente Mobutu Sese Seko y sus amigotes. En 1997, cuando Laurent Kabila invadió Kinshasa a la cabeza del ejército de los rebeldes, utilizó un teléfono satélite para pedir refuerzos para derrocar a Mobutu. A cambio de las provisiones y la asistencia militar, Kabila regaló, a los militares zimbabwenses y ruandeses entre otros, los valiosos y muy deseados recursos naturales y parte de lo que quedaba de las minas pertenecientes al estado. El resultado fue el saqueo caótico y al por mayor de diamantes, oro, cobre, cobalto, coltan y otros muchos minerales del Congo.
En 2000, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas encargó a un equipo de expertos que investigase sobre las demandas que aseguraban que los ejércitos extranjeros estaban explotando ilegalmente los recursos naturales. El informe de la ONU, que se emitió en octubre de 2002, ratificó la existencia de una extendida explotación y saqueo por todas las partes involucradas en el conflicto. Calculó que la “Armée Patriotique Rwandaise” se estuvo beneficiando de la extensión de 320 millones de dólares al año gracias a operaciones comerciales que tenían lugar en el este del Congo.
Aparte de mencionar y avergonzar, el informe estuvo a punto de lograr un importante acuerdo de revelación en prensa internacional. La ONU desaconsejó la imposición de sanciones en los terrenos en los que el cese de la actividad económica pudiese tener un impacto social negativo. Recomendó una serie de iniciativas para crear empleos, reconstruir las infraestructuras, mejorar la educación, la salud, el agua y la sanidad. También anotó que, en los sectores minero y forestal, debía incluirse una revisión de todas las concesiones y contratos firmados durante las guerras.
El gobierno del Congo respondió con dos comisiones que llevó a cabo por su cuenta. La comisión Lutundula de 2005 y la posterior Comisión de Reinspección del año pasado se centraron en si el proceso llevado a cabo para negociar los contratos era o no transparente y legítimo, y si las condiciones de los contratos proporcionaban algún beneficio real al gobierno y a los habitantes del Congo.
La tarea de Lutundula consistía en revisar todos los acuerdos realizados por el Estado con socios extranjeros así como los acuerdos considerados perjudiciales para el Congo. También tuvo que examinar si los acuerdos se habían cumplido correctamente, y podía también considerar el impacto de estos acuerdos en el país y su población. Los contratos que eran legales, pero excesivamente caros, podían ser cancelados o enmendados.
“El objetivo no consiste en castigar a los depredadores y vengarse de ellos” declaró Lutundula, “sino en pasar de una administración de guerra a una administración compatible con un buen gobierno”.
El informe fue entregado al Parlamento en mayo de 2005 y nunca se hizo público. Un diputado anónimo declaró a Africa Confidencial que algunos de sus contenidos resultaban “demasiado delicados”. Con esto quería decir que el informe criticaba al presidente Joseph Kabila y a sus cuatro vicepresidentes. Y parece ser que la fuerte presión política y comercial, por parte de los criticados en el informe, fue lo que impidió su publicación, aunque las razones del suspenso de la publicación nunca se dejaron claras.
El fracaso de la comisión Lutundula se debió evidentemente a la falta de principios de derecho en esta sociedad post-conflictiva, y la comunidad congoleña, así como la comunidad internacional, tenían esperanzas en que la exitosa conclusión de las elecciones de diciembre de 2006 cambiase esa situación.
Tras las repercusiones inmediatas del final de la guerra y de antes de las elecciones, el Banco Mundial propuso la elaboración de un nuevo Código de minas y de un Registro minero. La idea consistía en establecer instituciones que hiciesen que la toma de decisiones acerca de los recursos naturales y su extracción estuviese sujeta a principios legalmente ejecutables más que al criterio de personas falibles.
El Código minero estipula que el proceso de negociación de contratos debe ser transparente, objetivo, eficiente y conveniente con respecto al recibimiento, instrucción y decisión de los derechos relativos a las minas y a los minerales. Al igual que lo expuso un experto surafricano, “el Código minero sería una gran disposición legislativa si existiese alguna capacidad institucional para hacerla cumplir”.
Y este es el principal problema– la capacidad institucional. Cuando se le preguntó al director de logística de un cotizado equipo de exploración de diamantes acerca de sus negociaciones con las aduanas y los oficiales de policía, este se rió. “El Código minero dice una cosa, pero las personas de la tierra lo interpretan a su manera”. Existe un dicho en el Congo –todos tienen que comer. Esto explica la forma en la que el trabajo y el dinero están distribuidos. Y ahí es donde entramos cuando nos bajamos del avión en una pista de aterrizaje en un claro de la jungla en mitad de la nada. Jeeps cargados de oficiales con estampas y placas y Kalashnikovs, y nadie sabe quien está al mando ni si la cadena llegará o no a Kinshasa o simplemente irá río abajo. Todos tienen que comer.”
Un resultado significativo del informe de la ONU fue el aumento de escrutinio que aportó al sector de los recursos naturales en el Congo y en el mundo. Desde 2002, “Publiquen Lo Que Pagan” surgió como una importante campaña que tiene como objetivo principal ayudar a que los ciudadanos de los países ricos en recursos naturales controlen que sus gobiernos sean responsables en la administración de los ingresos generados por el petróleo, el gas y los recursos mineros. En 2002, se lanzó la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas o “Extractive Industries Transparency Initiative” para apoyar una mejora en el gobierno de los países ricos en recursos naturales a través de la verificación y publicación de los pagos realizados por las compañías extractivas y de los ingresos recibidos por el Estado. Varias organizaciones no gubernamentales se han mostrado vigorosas en el apoyo a una mayor transparencia y responsabilidad por parte del gobierno y las empresas del Congo.
Las compañías que operan en el Congo han reaccionado ante esta presión. La mayoría de las compañías con contratos bajo supervisión tienen páginas webs informativas y están cotizadas en Bolsa, dónde también son objeto de una regulación del cambio.
El favoritismo criticado por el informe de la ONU sigue siendo una característica de la vida política congoleña, aunque su amplitud es difícil de documentar debido a la falta de claridad de la práctica.
No obstante, entre las compañías cotizadas más importantes que operan en el Congo, existe una opinión general sobre la necesidad de tener en cuenta las necesidades de los accionistas en cuanto a los beneficios, al igual que las preocupaciones sociales y medioambientales de los empleados y de las comunidades en las que trabajan. Con este fin, compañías como Anvil, Camec, Mwana Africa y Nikanor están construyendo clínicas, carreteras y colegios en las zonas cercanas a sus concesiones, al estilo de las compañías mineras de Suráfrica hace 50 años, y con el conocimiento de que la mayor seguridad –física, política y económica- para las operaciones mineras es la cooperación y la buena voluntad de las comunidades circundantes.
En abril del año pasado, el gobierno congoleño anunció una nueva comisión para la “reinspección” de los 62 contratos que eran objeto de controversia. No estaba claro qué organismo estatal estaba otorgado para tomar la decisión final sobre las recomendaciones de la comisión ni quien las debería ejecutar. Tampoco se publicaron los miembros ni los procedimientos de la comisión.
Delphin Tshimena, un experto en minas congoleño que trabaja para el Banco Mundial en el Congo, me comentó en noviembre del año pasado: “La revisión es incorrecta. Necesitamos mirar hacia delante y no hacia atrás. Si las minas estuviesen en marcha, entonces el gobierno obtendría más en cuanto a impuestos, salarios y el resto del dinero generado por un sector en funcionamiento”.
En junio del año pasado, “Southern Africa Resource Watch” (SARW) publicó un folleto de sugerencias de Pautas para la Revisión de Contractos en el Congo, en el que se reiteró la necesidad de transparencia. Según un miembro de la comisión, estas pautas fueron consideradas pero pocas se llevaron a la práctica. En noviembre de ese año, el informe –que afirmaba pertenecer a la comisión- se filtró en Internet. Esta versión aseguraba que algunos contratos serían revocados. Las acciones de las compañías mineras congoleñas sufrieron pérdidas de entre 1.500 y 2.000 millones de dólares de la noche a la mañana. El resultado fue la acentuación de la inquietud entre las compañías mineras y los inversores potenciales en el sector minero.
La primera reacción del Congo frente al informe filtrado procedía de la oficina del gobernador de Katanga, Moise Katumbi, en una carta fechada del 13 de noviembre, en la que intentaba calmar a los inversores afirmando que “las compañías mineras que han invertido en mi provincia, o que están a punto de hacerlo, son bienvenidas”. Hizo hincapié en que el mandato de la comisión se limitaba a hacer recomendaciones al gobierno.
Pasaron varios meses con pocos cambios en la reacción del gobierno congoleño, hasta que el pasado marzo el informe de la comisión se colgó en la página web del Ministerio de Minas. Este resultó ser muy parecido al informe filtrado. Y, según el periódico “Creamers Mining Weekly”, “gran parte del contenido del informe ya había circulado entre las respectivas compañías, muchas de ellas también habían reaccionado ante el gobierno tras ser informadas de los hallazgos de la comisión el mes pasado”.
Tal vez la consecuencia más notable fue que el gobierno no canceló ninguna concesión, a pesar de la insistencia por parte de la comisión y de la sociedad civil. Según “Creamers Mining Weekly”, el acuerdo entre las compañías mineras Gecamines, Freeport Memoran y Lundin Mining se negociará de nuevo para que Gecamines tenga 45% de la participación en el proyecto en vez del 17% actual, revendida por Freeport como uno de los mayores depósitos de cobre y cobalto sin desarrollar y de calidad superior del mundo. Parece que se realizarán cambios similares en los acuerdos con Camec, AngloGold Ashanti y BHP Billiton.
El llamamiento de las ONGs y la sociedad civil para una mayor transparencia y responsabilidad no se ha tenido en cuenta; no sólo en el proceso de revisión de los contratos, sino tampoco en los acuerdos firmados con las compañías chinas más importantes.
Algunos miembros de la sociedad civil, con los que hablé bajo la condición de respetar su anonimato, apoyan los acuerdos realizados con China. “Los donantes nos darán dinero sólo si podemos mejorar las capacidades que nos permitirán cumplir con todos sus principios de buen gobierno y responsabilidad, mientras que los chinos se contentan con darnos dinero, sin hacer preguntas. Por supuesto el precio que pagamos son las materias primas que ellos se llevan de vuelta”.
Los chinos fueron los únicos inversores a los que Kabila mostró su agradecimiento en el discurso del aniversario de su elección que tuvo lugar en enero. Los congoleños aprecian la sencillez del convenio acordado con los chinos, que según se rumorea, es un intercambio directo de dinero en efectivo por recursos naturales. La ayuda de Occidente está amarrada a unos criterios de gobierno y transparencia a los que el Congo se resiste.
En vista de la revisión de los contratos, Holger Grundel, del Fondo de Desarrollo del Reino Unido para el Desarrollo Internacional declaró: “Es obvio que este país sólo podrá valerse por sí mismo si se desarrolla el sector minero, si las compañías mineras pueden pagar los impuestos y si estos impuestos se invierten realmente en las infraestructuras del país, sector social, educación etc. Creo que el jurado todavía no se ha enterado de si vamos o no en esa dirección”.
El gobierno del Congo y sus habitantes necesitan ponerse al mando para asegurarse de que se llevan los beneficios de la increíble riqueza que posee el país en recursos naturales.
La investigación de la “Open Society Initiative for Southern Africa” (Iniciativa para un Sociedad Abierta en África subsahariana) sobre el gobierno de la ley y las industrias extractivas en el Congo. Este artículo emana de la investigación. Turner es un escritor freelance.
Artículo publicado en Business Day, de Suráfrica. Sección Especialistas: “Management & Leadership”. 29 de octubre de 2008.
Traducción de María Castillo García-Andrade, alumna de la Universidad Pontificia Comillas de Madrid Traducción /Interpretación, colaboradora en la traducción de algunos artículos.
