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Crecimiento de la pobreza y la desigualdad en Ruanda
27/02/2008 -

Medición de la eficacia del plan estratégico de lucha contra la pobreza (DELP) en Ruanda:

Evoluciones recientes del crecimiento de la pobreza y la desigualdad

1. Introducción

El año 2000, la comunidad internacional estableció la lucha contra la pobreza como una de sus prioridades dentro de los objetivos del milenio. Al mismo tiempo las Instituciones financieras internacionales lanzaron una iniciativa denominada ”Documentos de Estrategia de Lucha Contra la Pobreza (DELP)”, que se ha convertido en la referente central para establecer las estrategias de desarrollo de los países mas pobres.

Ruanda entró en este proceso inicialmente en el año 2000, y luego definitivamente en el 2001 luego de la aprobación de su propuesta por parte del FMI, cuyo plan se ejecutó desde el año 2002 al 2005. Al término de este periodo, la experiencia ruandesa nos permite sacar algunas conclusiones con base a las siguientes interrogantes: ¿Hasta qué punto el DELP ha alcanzado los objetivos planteados? ¿Ha sido el crecimiento económico duradero y autónomo? ¿Se traduce el crecimiento económico en una reducción sustancial y duradera de la pobreza? ¿Ha podido el país escapar del círculo vicioso de una desigualdad creciente?

2. ¿ha sido el crecimiento económico duradero y autónomo?

El DELP considera que el crecimiento económico es una condición esencial para reducir la pobreza. Las previsiones para el caso de Ruanda fueron ambiciosas, fijando una tasa promedio de crecimiento del PIB ( Producto Interno Bruto) del 4 al 5%, como objetivo para los próximos 20 a 25 años, lo cual implicaba un crecimiento de aproximadamente 6 al 7% para el periodo 2002-2005. Estas previsiones parecían realistas, dada la imagen positiva del repunte económico de Ruanda tras el final del conflicto armado (1990-1994) y considerando que en el período 1996-2001 la economía mantuvo un promedio de crecimiento del 8,56%. De cierta forma esta medida fue sobrevalorada, pues era previsible que el espectacular crecimiento de los primeros años después la guerra, sufriera un descenso moderado en años siguientes.

Cabe señalar también que la economía ruandesa no ha alcanzado todavía los niveles de crecimiento de inicios de los años 80. Por otra parte, Rwanda se ha beneficiado sustancialmente de las ayudas exteriores y de la transferencia financiera proveniente de la República Democrática del Congo, durante los años de ocupación militar ruandesa en ese país. Es probable que el aporte de capital proveniente de la ayuda extranjera y otros flujos financieros sea, al menos parcialmente, el responsable de los resultados positivos de la economía en Rwanda.

La pregunta que cabe responder es, si este crecimiento ha sido duradero y autónomo. Es difícil saber si ha sido autónomo. Ruanda sigue muy dependiente de los fondos de ayuda externa, que en el 2004 alcanzaron los 53$ por habitante, 50% más que el promedio de la región subsahariana.

Con relación a si el crecimiento ha sido duradero, la respuesta podría ser positiva aunque sin alcanzar las previsiones del 6% anual estimadas (la media entre el año 2001 y 2006 ha sido del 4,6%, que se traduce a un crecimiento anual per capita del 2,7%). Por otra parte, en varios periodos (2002-03 y 2005-06), el crecimiento ha caído bastante por debajo del objetivo fijado. Esta tendencia nos indica que no hay un crecimiento elevado y estable. La economía ruandesa sigue siendo extremadamente vulnerable y está confrontada a una combinación de factores estructurales problemáticos, como la sobrepoblación, la escasez de recursos, la gran dependencia de la agricultura de subsistencia y un limitado potencial de diversificación económica. Todo indica que el crecimiento futuro será modesto (entre el 2,1 – 2,6% per capita), lejos de las cifras del crecimiento estimado (4 al 5%), presentado en el DELP.

3. ¿ ha producido el crecimiento económico una reducción de la pobreza?

De acuerdo con los parámetros estimados en la literatura (por ejemplo en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001: “Lucha contra la Pobreza” - Banco Mundial), una tasa de crecimiento económico positivo de 1% lleva consigo una disminución de entre el 2 y 3% de la pobreza para aquellos habitantes ubicados bajo la línea de pobreza fijada en 1$ PPP por día (paridad del poder adquisitivo).

En Ruanda, la incidencia de la pobreza (oficialmente) ha disminuido en estos últimos cinco años del 60,3% al 56,9%, igual a un disminución de la pobreza de 0,40% por cada punto porcentual de crecimiento económico en este periodo. Es un descenso lento, a pesar de la puesta en marcha de las políticas propuestas en el DELP. Este resultado poco alentador, nos obliga a mirar mas allá de las cifras relativas.

Considerando que la incidencia de la pobreza es medida en términos porcentuales, y dada la elevada tasa de crecimiento poblacional, el número total de las personas que viven por debajo de la línea de pobreza ha pasado de 4,8 a 5,4 millones en el periodo 2001-2006. Un resultado completamente opuesto al inicial.

Un segundo enfoque para medir el impacto del crecimiento en la reducción de la pobreza, consiste en observar la elasticidad entre la renta media de los pobres y la renta media general. Solo fue posible estimar la elasticidad en el periodo 1985-2001. Los resultados revelan que las rentas totales han bajado durante este periodo, pero las rentas de los hogares pobres han disminuido un 4,5% adicional por cada punto porcentual de pérdida de la renta media.

Tanto en términos relativos como en términos absolutos, todo parece indicar que la traducción del crecimiento en reducción de la pobreza es extremadamente desalentador.

4. ¿ ha decrecido la desigualdad ?

El impacto del crecimiento sobre la pobreza depende en gran medida del nivel de desigualdad inicial. En 2001, la inequidad del ingreso se había convertido en un problema severo, según se evidencia en el crecimiento del coeficiente Gini de 0.47, lo que contrastaba con la situación de los años 80, cuando Rwanda fue reconocido como un país con una desigualdad poco elevada (Gini de 0.29). En el 2006, el valor de esta medida de desigualdad llego a 0.51, lo que revela una situación aun más problemática que en el 2001.

Un informe gubernamental admitía que: “Dado que el crecimiento económico en este periodo ha estado acompañado de una creciente desigualdad, éste ha reducido su impacto (el impacto del crecimiento económico) sobre la disminución de los niveles de pobreza”.

La desigualdad creciente se debe esencialmente a la separación cada vez mayor entre ricos y pobres en el área rural, mientras que la desigualdad urbana y la brecha entre el área rural y urbana disminuye.

La disminución de la desigualdad urbana puede ser explicada por las diferentes medidas que desalientan o impiden que los pobres vivan en la ciudad. Entre otras medidas, el Gobierno ha sido ampliamente criticado por retirar a niños de las calles de Kigali y llevarlos a centros de detención fuera de la ciudad. Con relación a esto, Durand-Lasserve afirma lo siguiente: “Actualmente, los estándares de planificación y desarrollo restrictivos son directamente responsables de la exclusión del 75 al 80% de los hogares, del acceso legal a la tierra y a la vivienda. El desalojo de estas familias puede ser estimado como necesario dentro de planes de desarrollo públicos o privados. Las autoridades mismas pueden desplazar a las familias para iniciar proyectos de renovación urbana y trabajos de infraestructura, mientras que inversionistas privados pueden, con aprobación del municipio, tomar la iniciativa de desarrollar proyectos particulares en lugares previamente ocupados por asentamientos informales”. Mas aún, las compensaciones por desalojo, son limitadas o inexistentes y las posibilidades de reinstalación muy escasas. La gente se ve obligada a desplazarse fuera de Kigali e instalarse en centros más pequeños. Como consecuencia de éste, el “bienestar” relativo de Kigali aumenta y la separación entre ricos y pobres disminuye en la ciudad.

La disminución de la disparidad área rural – área urbana es más sorprendente. Dos hipótesis podrían explicar este fenómeno. Una, ligada a la política de descentralización que hace que funcionarios de niveles subalternos se desplacen a un puesto en la administración local, que actualmente ha recibido un poder de decisión mayor. Otro factor, más decisivo, es la tendencia de las nuevas políticas de propiedad de la tierra, de uso privado y agrícola, destinadas a mejorar las oportunidades de campesinos-granjeros susceptibles de convertirse en empresarios en un sector más profesionalizado y moderno. Estas medidas se hacen en detrimento del agricultor de subsistencia básica y tienden a incrementar la brecha divisoria entre rurales ricos y pobres. Un efecto derivado de ello es el crecimiento de la disparidad en los coeficientes Gini entre el 2001 (0.37) y el 2006 (0.44) en el área rural. Durante el mismo periodo, se observó un crecimiento de 500.000 personas adicionales, en el área rural, que viven bajo de la línea de pobreza.

Comparando las cifras del 2006 con las del 2001, se evidencia una separación mayor dentro del área rural, lo cual pone de manifiesto el hecho de que el crecimiento económico en el sector agrícola se mantiene en manos de los que actualmente ya viven en una situación mas privilegiada. Dada la estructura de la actividad agrícola, la traducción del crecimiento, en dicho sector, en reducción de la pobreza muestra un carácter ciertamente limitado.

5. ¿hasta qué punto las políticas del delp han sido favorables para los pobres?

Durante el periodo 2001-2006, el crecimiento ha fluctuado y en promedio no ha alcanzado la meta del 6% anual proyectado. La traducción del crecimiento en reducción de la pobreza ha sido muy débil y, fuera de ello hoy Ruanda se enfrenta a una desigualdad mayor. El general, el éxito de las políticas del DELP ha sido por lo tanto, limitado.

Habría que preguntarse si las prioridades del DELP fueron correctamente establecidas. Los seis sectores definidos como prioritarios fueron: “desarrollo rural y transformación agrícola; desarrollo humano; infraestructura económica; gobierno; desarrollo del sector privado y construcción de la capacidad institucional”. Estas opciones fueron ampliamente impulsadas por la comunidad internacional.

Sin embargo, aunque cada una de estas prioridades pudieran constituir un ámbito de acción importante en la lucha contra la pobreza, mucho depende de la forma en que dichas medidas fueron formuladas y el área donde fueron implementadas. En el caso de Ruanda, queda claro que las estrategias de desarrollo se han concentrado en lograr una mayor generación de ingresos, pero con poca o ninguna atención a la redistribución de esta riqueza.

Si uno observa los compromisos presupuestarios anuales, comprobará que los fondos asignados al DELP han aumentado sustancialmente, pero que el carácter social de varios de estos gastos es de hecho, cuestionable. La educación superior (post-secundaria) recibió más de la mitad del presupuesto asignado a educación. De igual modo, la salud terciaria recibió 1.000 millones más de Frw (francos ruandeses) en el 2004, mientras que la salud primaria de base 1.500 millones menos (durante el mismo año). Es aún mas alarmante el comparar la asignación del 12% del presupuesto a educación superior, con apenas el 5% destinado a desarrollo del sector agrícola.

A pesar de que el DELP ruandés de hecho incorporó diversas políticas apropiadas en pro del desarrollo y crecimiento, varias de sus estrategias estuvieron menos orientadas hacia el beneficio de la población más pobre. El principal problema subyacente es, en este caso, la mínima atención prestada en el DELP al tema de la desigualdad. La distribución inequitativa del ingreso no fue considerada como un problema importante, tal como se ilustra en la siguiente cita del mismo DELP:
“El crecimiento económico puede estar acompañado por un aumento o disminución de la desigualdad. No obstante, las economías que han aplicado una estrategia de apoyo a la agricultura, han registrado mayor crecimiento en favor de los pobres que aquellas que han concentrado sus esfuerzos en otros sectores de la economía. En vista de que la estrategia de crecimiento ruandesa está basada en la agricultura, su diseño favorece específicamente a los pobres”.

Apoyándose en este razonamiento simplista, el diseño del DELP no logró incorporar medidas que permitan identificar y resolver los problemas derivados de una desigual distribución del ingreso.

6. Lecciones para futuras medidas orientadas a la reducción de la pobreza.

Podríamos decir que Rwanda se enfrenta a los mismos desafíos que tenía en el 2001. No será fácil alcanzar un desarrollo duradero y un crecimiento estable. Sin embargo, el objetivo más importante para traducir del crecimiento económico en términos de reducción de la pobreza, deberá centrarse en políticas en favor de los pobres orientadas a la reducción de la desigualdad y la redistribución del ingreso.

Gran parte de la población, considerada pobre, poseen una alta capacidad productiva, pero se enfrentan a barreras institucionales que les impiden participar en actividades productivas. El DELP debería buscar la forma de incluir estos hogares en sus políticas de desarrollo, a través de un análisis profundo para identificar el tipo de barreras de ingreso (institucionales o de otro tipo) que enfrentan dichos grupos y las políticas necesarias para eliminar estos obstáculos. Este enfoque conduciría a un reparto más equitativo del ingreso y podría impedir que muchas más familias, cayeran en una situación de vulnerabilidad.

Un reto mayor, tanto para gobernantes como para los donantes internacionales está en abandonar una lógica puramente inspirada en el crecimiento, por políticas de desarrollo orientadas más hacia la redistribución del ingreso. En pocas palabras, es necesario reconciliar la eficacia con la equidad, situando, quizás, la equidad en primer plano.

“El aumento de la insolidaridad es un indicador de riqueza”

An Ansoms

Traducción de Ansoms, A., 2007.

«How Successful is the Rwandan PRSP? Growth, Poverty and Inequality»,
Review of African Political Economy, 111: 371-379.


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